论文提要：人民陪审员制度的实行，有利于实现司法公正、司法民主，增强司法权威。保障人民陪审员的“人民性”。但是，将审判权完全赋予人民陪审员有违宪法原则，将审判过程进行事实审和法律审的切割，并构建相应的分离机制是必要的。让人民陪审员参与事实审环节，查明案情，是社会主义实质民主的体现。建立事实审和法律审分离机制另一重要方面是要保证法律适用的正确性，合理的方案是要排除至少是约束人民陪审员的法律适用权。为达至这一目标，需要进一步强化审判责任制。法律审和事实审分离的思考不是要在法律审中完全排除人民陪审员，而是要让人民陪审员在法律审中发挥不同于法官的作用，约束法官的自由裁量权。（全文共9169字）

  

主要创新观点：发挥人民陪审员在事实审中的不同于法官的作用，对提升司法效率有积极作用。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，所以在宪法上需要明确人民陪审员制度。大众化还是精英化是完善人民陪审员制度必须确定的方向，我们认为“人民性”是人民陪审员制度的生命线，所以要杜绝“唯学历至上”和权力寻租。但是，必须清醒的认识到，专业性是裁判正当的技术保证，而具有“人民性”的人民陪审员制度必然要限制专业性。“不专业”的审判人员很难保证法律审中公正结果出现，而公正是法治的生命线。所以，强化审判特别是法律审中的责任制尤其必要。法律审和事实审分离的思考不是要在法律审中完全排除人民陪审员，而是要让人民陪审员在法律审中发挥约束法官自由裁量的作用。这可能会牺牲一部分司法效率，但这种代价是有益的。 

 

以下正文：

 

 

引 言

人民陪审员制度，是指国家审判机关审判案件时在人民群众中按一定条件选聘出一定数量的陪审人员与法官一起审判的司法制度。中华人民共和国成立后，关于陪审制度的主要立法有：《人民法院暂行组织条例》、《宪法》和《法院组织法》。后来，三大诉讼法也都对人民陪审制度作了规定。此外，一些相关部委及地方人大，就人民陪审员制度也颁布了一系列的规范性文件。1998年9月李鹏委员长提出“基层法院审判第一审案件，应当……实行人民陪审员制度”，于是最高人民法院“督促地方各级人民法院……对人民陪审员制度的改革进行积极探索”(1)。十届全国人大常委会于2004年通过《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)。之后，关于人民陪审员制度的研究可以说进入了爆炸期(2)。2015年5月20日，根据《人民陪审员制度改革试点方案》，最高人民法院与司法部联合印发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《办法》）。与《决定》相比，《办法》提高了人民陪审员的选任年龄降低学历，合理界定并适当扩大参审范围，探索了人民陪审员只参与审理事实认定问题，不再对法律适用问题进行表决，还就完善人民陪审员参审案件机制提出一系列改革举措，对人民陪审员的功能定位开始了新的探索。限于篇幅，本文仅从“法律审与事实审分离机制”构建的角度行文。

一、法律审与事实审分离的必要性

根据黑格尔的认识，审判可分解为两个部分：一是根据事件的直接单一性来认识事件的性状，二是使事件归属于法律之下(3)。换言之，审判由事实审与法律审两个方面构成。纵观各国的陪审制度，陪审员的功能设定基本如此。不过，英美法系的陪审团仅有事实审查的权力；而多数大陆法系国家赋予陪审人员事实认定和法律适用两方面的职权。两大法系之所以规定不同源于对陪审员功能定位的认知不一致。假如陪审人员被定位为普通民众且缺乏法律知识，那么陪审人员作事实认定之外的事就超出了其能力范围；反之，如果陪审人员被定位为专职法官，则会被委以法律适用的权力。深层次的原因则是两大法系的不同性格。英美法系崇尚判例法，强调归纳推理、当事人中心主义，判决往往因循判例，判决书的论证说理非常精致，普通公民可以凭着经验和逻辑对事实进行裁判，对法律适用进行裁判则多数无能为力。而大陆法系崇尚成文法，强调演绎推理、法官中心主义，在法律明确和事实清楚的情形下容易获得正确的裁判。我国与大陆法系一脉相承，这也是《决定》作出人民陪审员“除不得担任审判长外，同法官有同等权利”这一规定的原因。

经验不足以支撑我们对法律审与事实审合一的认同，因为经验是对司法实践的凝练，而司法实践又是如此混乱，几乎可以定性为不成功，从上到下对该制度的重申即是明证。笔者认为，在人民陪审员制度中建立事实审与法律审的分离机制，才能真正发挥陪审制度的作用。

（一）有利于追求实质民主

民主有形式民主和实质民主之分，我们不能为了民主而民主，换言之，我们最终要追求的是实质民主。人民陪审员制度无疑会有利于实现司法民主，因为陪审人员的参与打破了法官对裁判权的垄断。奴隶制时期神秘的、恐怖的的司法过程暴晒于阳光之下，而阳光是权力的最好“防腐剂”，司法的公开使得司法公正成为逻辑终点。人民陪审员越有代表性，就越能体现民主。但是，应该说，这更多是一种形式民主，如果到此为止，司法公正也仅仅是理论上的逻辑终点。因为，普通民众的代表者们大多不懂得精深的法律理论，比如何为无因管理？何为不当得利？何为无限连带责任和有限责任？何为犯罪构成？如果将法律适用的重担交于人民陪审员，岂不是“赶鸭子上架”？但是，他们对事实的敏锐度却并不见得亚于法官，他们对是非曲直一样有着准确的判断能力。而让人民陪审员专注于事实的查明和裁判，则能够最大程度地发挥普通民众对司法公正的建设作用，这才是实质民主的体现。

（二）有利于实现司法公正

“民主的法制一般趋向于照顾大多数人的利益，因为它来自公民之中的多数。公民之中的多数虽然可能犯错误，但它没有与自己对立的利益”(4)。但是，所谓民主制度经常掩盖“多数人的暴政”。在古雅典，苏格拉底死于民主投票，甚至执政官被公民投票驱逐。可见，将审判权完全交给民众，不一定获得公正，正确的模式应当是对审判权进行分离。

赋予人民陪审员事实认定的权力是理所当然的。无论是英美法系的陪审团制度还是大陆法系的参审制度，都赋予了陪审人员事实认定的权力。在其相关制度的运行下，两大法系都向着司法公正的终极目标前进，本无所谓优劣。但笔者要说的是，什么样的机制更有利于在我国实现司法公正——答案是让事实审和法律审分离，陪审人员只行使事实审权力。在英美法系，最初是由证人组成陪审团，即“邻人审判”，后来被陌生人组成的陪审团取代，无利害关系的陌生人凭借良知来判断是非曲直。审判职能开始逐渐分化，陪审团只做事实认定，法官对法律适用则享有绝对的权力。显然，审判权被分割为两部分，这符合西方政治思想上关于分权和制衡的认识。英美法系国家认为分权制衡有利于公正。在我国，以往分权思想并未受到推崇，相反，整个封建社会我们都在推广强权制度，行政权和司法权都是一体的，冤假错案不胜枚举，比如清朝盛行的文字狱。

一方面，事实的准确认定是法律正确适用的前提，而事实准确认定的基本条件是认定者要对相关案情有合乎逻辑的理解能力、必要的生活常识和经验、一定的知识素养，在这些方面，法官的法律专业知识未必有用武之地。强调人民陪审员在事实审中的作用不但有利于查明事实，还能一定程度上防范法官的任性和闭目塞听。另一方面，在事实明确的前提下枉法裁判的可能性大大降低，因为在论理性说明上法官很难自圆其说，何况还有裁判责任制的倒查。因而，法律审与事实审分离有利于司法公正的实现。

（三）有利于提升司法效率

2012年，中国社会科学院发表《城市蓝皮书：中国城市发展报告》指出：2011年底，中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到了51.27%。这是中国社会结构的历史性变化，表明城乡二元体制的松动和社会流动性的增强。城市化进程致使乡村由“熟人社会”走向“半熟人社会”甚至“陌生人社会”，城市中的相关社会组织的影响力不断减弱，民间的社会规范以及社会共同体内部原有纠纷解决机制开始失灵。取而代之的现象是，随着人们法律意识的提升及对司法救济的重视，带来了所谓的“诉讼爆炸”(5)。根据《中国法律年鉴》的数据，1997年单位法官案件负荷（件）约为31件，同比，美国为965件，英国为766件，德国为140件，法国为314件，日本为177件(6)。应当说，无论是和大陆法系国家比较，还是和英美法系国家比较，我国的法官都不能说自己不堪重负。那么所谓的重负究竟来源于何处？这里有行政事务型法官加大了分母的比重的原因，但是比较美英与德法日的数据，会发现前者的法官受案数量更大，更有效率。深层次的原因恐怕是事实认定消耗了太多的司法资源。当前的司法改革也有类似思考，比如当前的法官员额制改革方案是法官、司法辅助人员、司法行政人员的比例为39%：46%：15%，目的就是要让法官从行政事务中解放出来，提高审判的效率和质量。那么，具体到审判过程，我们依然可以依此思路，把法官从事实审中解放出来。至少是尽可能少的占用司法资源，解决的办法就是让事实审和法律审分离，强化人民陪审员在事实审中的作用。

二、以分离视角审视事实审的保障机制

事实审是法律审的前置程序，事实认定不清甚至是歪曲事实不可能有正义的裁判结果，如何保障人民陪审员在事实审中特殊作用的发挥，关乎正义的实现。

（一）从宪法的高度明确人民陪审员制度

《宪法》是我国的根本法，十八届四中全会明确“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。但是，现行《宪法》)并没有赋予人民陪审员审判权，特别是法律适用权。《宪法》第一百二十六条确定了审判独立原则，而《决定》于第一条却开宗明义：除了不能任审判长，人民陪审员同法官享有同等权利。显然，这一规定是违宪的。事实上，1954年《宪法》曾规定过陪审制度，但是1982年《宪法》将其删除了。基本的法理是私权利行使规则为“法不禁止皆权利”，而公权力的行使规则为“法无规定皆非法”。在没有修宪的前提下，折衷的方案是，人民陪审员是“参加”而非“决定”审判，修改《决定》，明确人民陪审员拥有事实认定权，排除其法律适用权。《办法》对此已做探索，对改革的效果让我们拭目以待。

（二）保障人民陪审员制度的“人民性”

沈德咏指出：“实践证明，在我国建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，必须要走司法专业化与大众化相结合的道路。通过法官队伍的专业化确保司法的专业品质，通过司法的大众化使司法走近人民、贴近社会，增强社会对司法裁判的认可度。”(7)事实果真如此吗？

依据《决定》:“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”而根据国家统计局的第六次全国人口普查统计数据显示，全国总人口为1370536875人，其中，大陆人口（不包括居住在境内的港澳台居民和外籍人员）共1339724852人，具有大学（指大专以上）文化程度的人口为119636790人，占比为8.9%(8)。根据最高人民法院的资料显示，大部分地区的大专以上学历的陪审员比例都在80%以上（见表一）。

表一  部分省份人民陪审员大专及以上学历结构(9)

从上表数据中，我们显然不能得出人民陪审员制度具有“人民性”的结论，考虑到各地人民陪审员中有大量的公务员及行政退休人员的现象，这一结论就更加确定。如何保障真正的“人民性”，遵循“一切权力属于人民”的宪法原则呢？笔者给出的方案是，删除《决定》第四条第二款，走平民化、大众化路线。各省市要根据各地的人口构成，在各行各业中遴选人民陪审员，而非唯“学历至上”。《办法》对这一问题作了回应，其第一条明确：“担任人民陪审员，一般应当具有高中以上文化学历，但农村地区和贫困偏远地区德高望重者不受此限。”不过，笔者以为，事实审的过程需要的是事实判断能力，这和学历关系不大；另外，虽然“高中以上”要求不高，但“一般应当具有”的措辞会给地方法院以人民陪审员的学历越高越好的误导。建议在未来人民陪审员制度中排除对学历的要求。

（三）全面排除公务人员

《决定》第五条列举了人大常委会的组成人员，公检法机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师，不得担任人民陪审员。《办法》对此重申。但是，这一规定留下很大的口子，比如，人大代表、一般公务人员都是可以被选任为人民陪审员的。对普通民众而言，概念上并不做或不能做清晰界定，往往用“当官的”来概括所有公务人员，包括离退休人员。在政府、司法系统经常淹没在群众的质疑声的背景下，为了政府及司法系统的公信力建设，防范权力寻租，保障人民陪审员选任的公开公正性，当下最好确立全面排除公务人员（包括离退休公务人员）充当人民陪审员的制度，甚至可以考虑其近亲属也予以排除。

（四）规范奖惩机制

《决定》第十六条规定对人民陪审员表彰和奖励制度，紧接着，第十七条和第十八条对人民陪审员的免除制度及构成犯罪的追究刑事责任和经济补偿问题作了规定。根据上述规定，有以下问题值得思考。

首先，在社会主义市场经济中如何发挥对公民荣誉评价机制的作用？显然，金钱不是万能的，有相当数量的人民陪审员并不看重经济补偿的额度，更看重的是荣誉评价带来的成就感。正是基于这一思考，英美法系国家将参加陪审团设定为公民义务，值得借鉴。其次，当前的经济补偿标准偏低，“参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助”，比如四川省各地市补助标准从每件40元到100元不等，这能否点燃人民陪审员参审的热情值得怀疑。比如，四川省A市2012年7月至2013年7月，全市法院未参加陪审的人民陪审员共25人，占人民陪审员总数的13%；陪审1—10件案件的共70人，占人民陪审员总数的36%；陪审11—100件案件的共68人，占人民陪审员总数的35%；陪审100件以上的32人，占人民陪审员总数的16%。大部分案件的陪审任务落在了少数人民陪审员头上(10)。实务中“荣誉陪审员”、“陪衬员”现象也是屡见不鲜。如“2005年以来，天津市从未参加过案件陪审的多达650人，占人民陪审员总数的32.4%，江西省则有356人，占总数的14%，陕西省有216人，占总数的9.1%；山东省共免除了150余名无正当理由长期不履职的陪审员职务，西藏免职208人，黑龙江免职192人。”(11)再次，只规定人民陪审员在犯罪时的刑事责任，是否会遗漏民事责任和行政责任呢？《办法》在免除资格、追究刑事责任之外，规定了公开通报、纳入个人诚信系统不良记录等制裁措施，并对具体的适用情形加以列举，值得肯定。但笔者认为这还不够，对违法违纪的人民陪审员的制裁措施还可以包括：没收非法所得、返还不当得利、罚款等。

三、以分离视角审视法律审的保障机制

《决定》除了表达了人民陪审员与法官同权之外，于第十一条更是明确说明：人民陪审员不但具有事实认定的职权，还可以享有法律适用权力。显然，这里规定了人民陪审员参与法律审的职权。基于上述分析，在宪法未明确人民陪审员具有审判权的前提下，这一规定有违法治原则。折衷的方案是建立事实审和法律审分离机制，排除人民陪审员的法律适用权。《办法》对此已经开始探索：“人民陪审员可以对案件的法律适用问题发表意见，但不参与表决”。

（一）强化法官在法律审中的责任制度

十八届四中全会明确指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”强调司法独立从而获得司法公正，从监督的角度看就是要强化审判责任制，尤其是主审法官。所以，人民陪审员在法律审中的权利不宜与法官同权，理由如下。首先，权责应当是一致的，而人民陪审员在审判责任制上并没有和法官同责；其次，法律适用是需要专业知识的，如果人民陪审员不具有专业知识或专业知识不够，则不能完成或不能有效完成与法律适用相关的审判活动；再次，“参与审判”不是“干预审判”，更不能“主导审判”。

（二）强化人民陪审员在法律审中的监督作用

法律审和事实审分离的思考不是要在法律审中完全排除人民陪审员，而是要让人民陪审员在法律审中发挥不同于法官的作用—约束法官的自由裁量权。《决定》注意到了这一问题，在第十一条中明确“人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。”笔者的疑虑是，这会不会给院长过度的“决定”权，其决定的合理性、妥当性依据是什么？在这里，笔者建议在提请之前加入一个环节—审判长对人民陪审员就法律适用的释明义务。可以预见，面对面的解释都不足以让人接受的判决放到社会上就更难得到认可。比较而言，《办法》明确排除了人民陪审员的法律适用权，值得肯定。但是对于人民陪审员在事实审中处于少数意见或者在法律审中不认同法律适用意见的能否赋予其监督权，并未说明，仅仅强调了“法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧……可以将案件提交院长决定是否由审判委员会讨论”，在授权上有不均衡之嫌。

（三）法官要敢于担当，勇于尝试

前文已有分析，无论是和英美法系国家还是大陆法系国家相比，我国法官的平均审案量都处于较低水平，为什么法官们还是觉得工作负荷重呢？这里有作为分母的法官构成中有很多限于事务性管理，未参加审判的原因。但深层的原因是工作方式和制度设计有待改善，因为数据显示我国法官的年均审案量处于上升趋势（见表二）。以小额诉讼制度为例，法官们要敢于担当，大胆尝试，切实提高独立审判的能力。2015年6月24日，河南省法院小额诉讼推进暨现场观摩研讨会在焦作山阳区法院召开，与会代表现场观摩了适用小额讼诉程序审理的薛某诉某房地产开发公司房屋买卖合同纠纷等3个案子，平均每个案子只用了15分钟的时间。(12)

表二  1981——2004年中国法官年均审案量的变化(13)

四、法律审与事实审分离的具体路径

前文对事实审和法律审的保障机制已做分别分析，该分析也是以二者分离的视角完成的。这里，笔者将对人民陪审员制度中如何贯彻事实审和法律审分离思想做具体路径说明。

（一）大数据库建设

保障人民陪审员的“人民性”就意味着司法民主和司法公正实现的可能。很多地方以前人民陪审员的数量甚至没有达到和法官的配比，其沦落为法官的“陪衬”几乎是必然。既然在事实查明上不需要法律专业知识，并且非法律工作者的人民陪审员能提供不同的思路，那么法官就没必要主导事实查明过程。更激进一点的话，我们可以考虑法官仅仅是参与事实查明的过程，如果过于偏离法官所认为的方向，其才介入表达意见，若不被遵从，报审判委员会审查。不论未来改革深入程度如何，当前急需进行的是关于人民陪审员的大数据库建设。《办法》提出基层人民法院确定不低于本院法官员额数3倍的人民陪审员名额（陪审案件数量较多的话可以是5倍）。并且，人民法院根据条件每五年进行一次随机抽选构建人民陪审员候选人信息库。笔者以为，既然是候选人数据库，只要当地的常住居民符合条件就应当进入，借助于互联网手段，完全可以进行大数据库建设。需要说明的是，常住居民不一定是当地的选民，建议《办法》剔除“选民”概念，统一使用常住居民概念，因为居住在外地的选民不太可能愿意回原籍参加案件的审理。

（二）“大合议庭”、“双合议庭”建设

所谓“大合议庭”是指在事实审阶段组建的合议庭要让人民陪审员占多数。《办法》提出：“适用人民陪审制审理第一审重大刑事、行政、民事案件的，人民陪审员在合议庭中的人数原则上应当在2人以上。”以此方案，并不能保证人民陪审员在合议庭中的多数。如果我们相信群众有一双雪亮的眼睛，那么我们就应该放心地把事实查明的任务交给人民陪审员，这时，法官可以充当冷静的“旁观者”。为了做到这一点，就应该让人民陪审员在合议庭中占多数，组建“大合议庭”。当然，需要强调的是该合议庭仅有事实查明的职权。也就是说，一旦进入法律审阶段，就该由法官们组成的合议庭接手。这就是所谓的“双合议庭”，当然也可以用一个合议庭统称，但在法律审阶段排除人民陪审员的法律适用权。

（三）人民陪审员法律审中监督制度建设

我们强调赋予人民陪审员在事实查明中的职权，甚至是不受法官控制或干扰的权力；同时，我们强调排除人民陪审员法律适用的职权。《办法》认为人民陪审员对法律适用问题表达意见是可以接受的，只要不赋予人民陪审员表决权就不会违反审判独立原则。对此，笔者不能苟同。设想，一个绝对冷静、足够专注的法官，甚至有点偏执的人，你说与不说，他将依然；反之呢？再设想，如果是一个在当地颇有声望的人充当的人民陪审员在说，谁又会不听呢？当然，多一点监督是不会错的，应当允许人民陪审员允许人民陪审员旁听法律审并发挥监督作用，通过法律途径表达监督职责。

五、B市中院有利于人民陪审员分离机制建设的几点探索(14)

（一）实施人民陪审员倍增计划

根据2014年制定的《B市中级人民法院人民陪审员管理办法（试行）》以及结合该市实际，实施并完成了人民陪审员倍增计划。实现了人民陪审员数占法官数的120%—140%的目标。该计划是着眼于B市近几年来案件数量突升、各类案件类型层出不穷、法院审理难等问题的客观实际而做出的战略部署。是全面推进司法改革的需要，也是推动围绕法官独立审判为核心的法院改革工作的重要内容与有机组成部分。

（二）“双管齐下”的操作与监督模式

由于人民陪审员选任工作的不规范，甚至出现不公平做法，带来了负面影响，法院的人民陪审员选任成为了不少人谋取非法利益的渠道与工具。究其原因，主要是选任工作不太透明及程序不太规范。为此，B市采取了内外“双管齐下”的操作与监督模式。在内部，出台相关规定，指定专门的机构与责任人来牵头与落实，同时加强纪检监察部门的全程跟踪与监督，设立纪检跟踪账薄，做到决策与监督并行，从而防止独断专行或暗箱操作。在外部，除通过地方电视或在当地有影响力的报纸上刊登人民陪审员的选任工作的公告外；还充分利用新媒体如微信微博等网络工具，公示并宣传人民陪审员的选任信息。

（三）实行新型管理模式

人民陪审员管理工作过去十分松散，甚至处于放任状态。主要是人民陪审员的管理机构不明确、管理难度客观存在以及管理回报缺失等造成。为此，B市出台规范，明确了人民陪审员的人员管理机构、财务管理机构、纪律监督机构、履职评查机构，实行了人员管理与经费管理分离、履职管理与纪律监督并行的新型管理模式。这减少了人民陪审员管理工作的各方掣肘与阻力，也方便了人民陪审员履职参审。

（四）建立人民陪审员的增补、退出机制。

在《办法》出台之前，B市就制定了《人民陪审员管理工作办法》、《人民陪审员管理工作实施细则》，对人民陪审员退出及常态增补机制进行了明确详细的规定。特别是注重运用现代自媒体手段，通过开通官方微信、微博等方式，对人民陪审员的个人基本信息在辖区内予以公示、公开，加强社会舆论对陪审员的监督。对严重违反人民陪审员管理规程或有徇私枉法等行为的予以警告、训诫或者给予罚款、免职等处罚措施，对人民陪审员起到了很好的监督警示作用。

  

 

结 语

人民陪审员制度有利于司法公正、司法民主的实现。保障人民陪审员的“人民性”，给案件的处理带来不同的视角，有利于避免法官审判中的“专业化”和思维方式固化，使判决更容易被接受，从而达到社会效果和法律效果的有机统一，提升司法的公信力。但是，将审判权完全赋予人民陪审员又有违宪法原则，过度地降低法律适用的专业性，也不够效率，甚至会有损司法权威。所以，将审判过程进行事实审和法律审的切割，并构建相应的分离机制是必要的。该机制的基本点在于，以宪法原则为统帅，从选任、运行、免除及法律责任等方面保障人民陪审员在事实审中发挥事实查明的作用，从审判责任制及自由裁量权约束方面发挥人民陪审员的监督作用。

（注：作者系巴中民盟盟员、巴中市中级人民法院干部，此文获四川民盟法治论坛二等奖）